Несъответствия и често допускани грешки при възлагане на обществени поръчки

В тази статия ще представим често допусканите грешки на бенефициенти и несъответствия при възлагане на обществени поръчки (процедури по ЗОП и ПМС 160/2016г.) в хода на изпълнение на проекти, финансирани от Европейски фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), които са констатирани от одитния орган -ИА СОСЕЗФ и как да ги избегнем.

Одитен орган

Функциите на одитния орган (Изпълнителна Агенция Сертификационен одит на средствата от Европейските земеделски фондове) са регламентирани в чл.127 от Регламент 1303/201. Одитният орган всяка година представя на Европейската Комисия одитно становище и контролен доклад с резултатите от три типа одитни ангажименти- одит на операциите (на ниво проект), на системите и на отчетите ( на ниво Управляващ орган и Сертифициращ орган). Самата проверка на обществени поръчки по ЗОП и възлагане на дейности по ПМС № 160/2016 г. включва проверка за законосъобразност на разходите за дейности, представляващи обект на обществени поръчки –строителство, доставки, услуги. При установени отклонения се прави преценка дали е налице индивидуална нередност и дали нередността е коригирана от УО/СО.

Методология на Одитния орган

Детайлна проверка за спазване на правилата за възлагане относно:

  • Избора на вида на процедурата за възлагане ;
  • Начина на обявяване на процедурата в РОП и Официален вестник на ЕС, съответно в ИСУН за дейности по ПМС 160/2016г.;
  • Сроковете за получаване на документация за участие и за получаване на оферти;
  • Критериите за подбор;
  • Методиката за оценка;
  • Техническите спецификации;
  • Даването на разяснения по документацията за участие и тяхното обявяване;
  • Отстраняването на участниците;
  • Съответствието на избрания изпълнител с всички изисквания;
  • Равното третиране на участниците;
  • Изпълнението на сключените договори за обществени поръчки;
  • Изменението на договорите и на първоначално обявените условия от възложителя.

Методологията за проверка е разработена така, че да се установяват всички случаи на нередности в областта на обществените поръчки. При изпълняваните от Одитния орган проверки не се правят преценки дали са на лице административни и други нарушения, свързани с прилагането на законодателството по обществените поръчки. Прави се анализ на установените отклонения с цел преценка наличието на индикатори за измама при възлагането на обществената поръчка.

Нови моменти във връзка с финансовите корекции

  1. Нормативната уредба има две приложения в зависимост от приложимата редакция на ЗОП:
  • Приложение №1 към чл.2, ал.1–за дейности, възложени по ЗОП обн.,ДВ, бр.13 от 2016г. и неговите изменения -т.нар. “нов ЗОП”;
  • Приложение №1 а към чл.2, ал.2-за дейности, възложени до влизане в сила на ЗОП обн., ДВ, бр.13 от 2016г. и неговите изменения -т.нар. “стар ЗОП”.
  1. Размерът на финансовите корекции вече е точно определен: 5%, 10%, 25% и 100%липсва възможност прилагащият орган да индивидуализира размера на финансовата корекция според професионалната си преценка.
  2. Размерите на предвидените процентни показатели са значително по-високи, което увеличава финансовата тежест за бенефициентите, поискали за възстановяване разход по договор за поръчка ,засегнат от съответната нередност.
  3. Разширен обхват на финансовите корекции:
  • Липса на обосновка за неразделяне на предмета на поръчката на обособени позиции (нередност по т.3);
  • незаконосъобразни ограничения на достъпа до документацията за участие (нередност по т.5.2);
  • нарушение на правилата при използване на специфични техники и инструменти за възлагане на поръчки (рамкови споразумения, динамични системи за покупки, електронни търгове, електронни каталози, централизирано възлагане) (нередност по т.8)
  • липса на предоставяне/ публикуване на разяснения/ допълнителна информация (нередност по т.9.3)
  • необосновано ограничение невъзможността за използване на подизпълнители (нередност по т.13);
  • незаконосъобразно участие на кандидат или участник в предварителните действия на възложителя по подготовката на процедурата (пазарни консултации и външно участие в подготовката на документацията), който е определен за изпълнител (нередност п от.18);
  • участие в процедура при условията на споразумение с други лица с цел предотвратяване, ограничаване или нарушаване на конкуренцията, когато нарушението е установено с акт на компетентен орган (нередност по т.22)

Насоки за избягване на отклонения и нередности

За да избегне отклонения, възложителят следва:

  • правилно да определи вида на процедурата;
  • задължително да включи обосновка в обявлението, в случаите на неразделяне на обществената поръчка на обособени позиции (само за процедури по ЗОП);
  • правилно да определи сроковете за подаване на оферти;
  • изрично да укаже, че всеки чуждестранен участник/ кандидат/ експерт може да докаже правото си да осъществява определена дейност с документи, издадени от държавата, в която е установен;
  • да не формулира изисквания, вт.ч. за наличието на сертификати, които не са относими към предмета и същността на поръчката;
  • при поръчки с обособени позиции в предмета да формулира изисквания за икономическо и финансово състояние (общи/ или специфичен оборот) и за технически и професионални възможности за всяка отделна обособена позиция, за да може същите да са пропорционални на прогнозната стойност и обема на обособените позиции;
  • да не поставя изисквания за опит, които са неотносими към предмета на поръчката или са прекомерни спрямо обема и нейната сложност;
  • да не обвързва изискването за опит с мястото на изпълнение на дейностите;
  • в методиката за оценка на офертите да включи само показатели, които са свързани с предмета на поръчката и чрез които наистина може да се оцени предложеното изпълнение;
  • да приложи всички необходими документи и информация за изготвяне на офертите (включително пълните технически спецификации) и да осигури необходимата публичност в профила на купувача;
  • при сключване на договора да се придържа към клаузите в проекта на договора и да изиска всички необходими документи преди подписването му;
  • в случай на промени в изпълнението на договора, да изиска доказателства за наличието на обстоятелства, които действително правят невъзможно изпълнението при договорените условия, а при неспазване на срока за изпълнение от страна на изпълнителя да наложи неустойка съгласно клаузите на договора.

Отклонения, представляващи нередности с финансово влияние

Примери

  1. Договаряне без предварително обявление:

-на основание наличие на изключителни права–регистриран полезен модел и изключително право за продажба на конкретен софтуер, но поръчката включва и стандартно оборудване –компютърен хардуер, сървърни модули, шкафове, работни станции, захранвания, мрежово оборудване;

-на основание необходимост от неотложно възлагане на поръчката поради изключителни обстоятелства, които не са на лице.

  1. Неоснователно директно възлагане – одобрен бюджет за дейността над 30000,00лв.–публична покана по реда на ПМС №160/2016, но е сключен договор чрез директно възлагане на по-ниска стойност.

*При извършените одити през 2019г.и2020г. са установени 5 случая с финансово влияние (предложени финансови корекции в размер на 100%)

  1. Липса на обосновка за неразделяне на предмета на поръчката на обособени позиции:

Проверяваната обществена поръчка предвижда доставка на 4 продукта.

В документацията за обществена поръчка за всеки един от продуктите са описани конкретни технически характеристики, на които трябва да отговарят и е посочена максимална прогнозна стойност за всеки от тях, т.е. всеки един от продуктите може да бъде предмет на самостоятелно възлагане.

*При извършените одити през 2019г. и2020г. е установен 1 случай с финансово влияние (предложена финансова корекция в размер на 5%).

  1. Незаконосъобразни срокове за получаване на оферти
  • при публично състезание-нормативният срок за получаване на оферти е 21дни, а определеният от възложителя е 20дни–намалението представлява 4,76% от законосъобразния срок;
  • При събиране на оферти с обява–нормативният срок за получаване на оферти е 7дни+3дни, когато в първоначално определения срок са получени по-малко от три оферти. Възложителят не е удължил срока–намалението представлява 30% от законосъобразния срок;
  • при открита процедура–нормативният срок за получаване на оферти е 35 дни, а възложителят е определил срок от 31 дни–намалението представлява 11,43% от законосъобразния срок;

*При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени 3 случая с финансово влияние (предложени финансови корекции в размер на 2%, 5% и 10%).

  1. Ограничителни изисквания спрямо чуждестранните икономически оператори:
  • вписване в Централния професионален регистър на строителя към Камарата на строителите в България и/или изискване за застраховка по чл.171 от ЗУТ, без посочена възможност за представяне на еквивалентен документ от чуждестранните участници;
  • изискване за представяне на документ за правоспособност за извършване на дейности по стационарно хладилно оборудване от Българската браншова камара по машиностроене;

!Изискването необосновано ограничава чуждестранните участници, тъй като те следва да отговарят на изискване, което е регламентирано в българското законодателство към датата на подаване на офертите.

*При извършените одити през 2019г.и 2020г. са установени 5 случая с финансово влияние (предложени финансови корекции в размер на 10% и 25%).

  1. Ограничителни/ непропорционални изисквания:
  • Поръчка разделена на обособени позиции, със задължително изискване да се подаде оферта по всички обособени позиции;
  • Ограничителни изисквания относно икономическо и финансовото състояние:

-Поръчка с обособени позиции и изискване за наличие на годишен оборот, който надвишава прогнозната стойност на цялата поръчка;

-Изискване за специфичен оборот, който надвишава нормативно определеното изискване от два пъти прогнозната стойност на поръчката;

Внимание! Има разлика в изискванията между ЗОП и ПМС 160/2016г.

Чл.61, ал.1,т.1 от ЗОП-за последните три приключили финансови години да са реализирали минимален общ оборот, включително минимален оборот в сферата, попадаща в обхвата на поръчката.

Чл.3, ал.11,т.3 от ПМС 160/2016-общия оборот и/или оборота, който се отнася до предмета на поръчката, най-много за последните 3 приключили финансови години;

  1. Ограничителни изисквания относно технически възможности и професионална квалификация:

–изпълнени сходни дейности с обем, идентичен или сходен на обема на цялата поръчка (обществената поръчка е с обособени позиции);

–изискване за изпълнени сходни доставки през последните 5години (чл.3, ал.13, т.1 от ПМС №160/2016 – относимият период на опита в извършването на сходни доставки е най-много за последните 3 години);

–изпълнени сходни дейности през последните 2 приключени финансови години (опитът се взема предвид до крайният срок за подаване на оферти)

–опитът в сходни дейности да е придобит само на територията на страната;

  1. Изисквания, които не са необходими за изпълнение на поръчката:

–участниците да притежават сертификат за внедрена система БДС EN ISO 14001:2004/ БДС EN ISO 14001:2015 за опазване на околната среда. Поръчката е за доставка и монтаж на компютърна техника –лаптопи, скенери и принтери;

–техническият ръководител на обекта да притежава диплома от акредитирано висше училище с квалификация „строителен инженер“, „инженер“ или „архитект“. Съгласно чл.163а, ал.4 от ЗУТ технически ръководител може да бъде и строителен техник със средно образование.

*При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени общо 14 случая на ограничителни/ непропорционални изисквания (предложени финансови корекции в размер на 10% и 25%).

  1. Незаконосъобразна методика за оценка:
  • Присъждане на точки за предложения, които не отговарят на изискванията на възложителя:

–оценяват се предложения, при които техническите параметри на изисканото оборудване съответно съвпадат над 50% и под 50% с изискванията на възложителя;

–присъждат се 10 точки за организация на работа, която е „неефективна“, и 20 точки в случаите в които организацията е „ефективна, само в отделни свои части“;

  • Допускане да се оферират дейности извън техническите спецификации

–присъждат се по-голям брой точки за предложения, които надграждат минималните изисквания на Възложителя

–или съдържат и други дейности, извън посочените в изискванията на Възложителя.

  • Методиката за оценка съдържа грешна формула за изчисляване на точките;
  • Максимален брой точки получава офертата за срок, чиято стойност е най-близка до средноаритметичната стойност от предложените на всички участници;
  • Липсва възможност за обективно сравняване на различните технически предложения-процедура за доставка, в която се оценят качеството на материалите, които са определени като „най-качествени“, „качествени“, „с най-ниско качество“, без да има определени конкретни технически параметри;
  • Липса на точни и ясни указания за оценка на офертите– компонент, който се оценява е „рискове, свързани с предмета на поръчката и съответните им корективни мерки“. Възложителят не е посочил точно кои рискове счита, че са свързани с предмета на поръчката и е важно за тях да бъдат набелязани корективни мерки, т.е няма яснота кои рискове следва да предвидят участниците при подготовка на офертите си, за да получат максимален брой точки.
  • Методиката за оценка не осигурява избора на най-изгодната оферта-Максимален брой точки получава предложението с най-висока предложена отстъпка. Липсват указания въз основа на какви предварително определени критерии ще се приема, че участникът е предложил най-високата отстъпка (например максимална цена за публикуване в национални/ регионални/ интернет медии), на базата на която ще се сравняват и оценяват предложените от участниците отстъпки. По този начин не е възможно да се определи дали предложената най-висока отстъпка е всъщност най-ниската цена за изпълнение на услугата;
  • Показател, който не е свързан с предмета на поръчката-показател „Комплексна доставка“ предвижда присъждането на максимален брой точки (100т.) , в случаите в които кандидатът е предложил оферти и по двете обособени позиции и съответно по-малък брой точки, ако е предложил оферта само по една от обособените позиции (50т.).

*При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени общо 15 случая с финансово влияние (предложени финансови корекции в размер на 10%).

  1. Непълни технически спецификации-

Техн. спецификации за СМР включват само Количествени сметки/ Обяснителна записка като липсват проекти и чертежи. В същото време, методиката за оценка предвижда да се оценява организацията за изпълнение на строителството съгласно ТС и от участниците се изисква да представят подробно описание на строителния процес–т.е. поръчката е бявена без необходимите технически предписания;

  1. Неясно формулиран предмет на обществената поръчка–при поръчка за наем на оборудване в различни части на документацията е посочен различен срок за наем –12 дни и 6 дни; при поръчка за организиране на обучение са посочени различен брой закуски, обяди и вечери;
  1. Неправилно определена прогнозна стойност на поръчката;

 

  1. Неясни изисквания относно гаранцията за изпълнение–в поканата 3%, в проекта на договор –5%.

!Непълната документация и неясните изисквания имат разубеждаващ ефект по отношение на потенциалните кандидати, тъй като не дават информация и ясни указания за подготовка на офертите.

*При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени общо 9 случая с финансово влияние (предложени ФК в размер на 5% и 10%).

  1. Критериите за подбор или техническите спецификации са променени след отварянето на офертите или са приложени неправилно
  • Изпълнител, който не отговаря на изискванията на възложителя– при поръчка за доставка на няколко различни по вид артикула, изпълнителя е показал придобит опит само за един или два от тях; не са представени част от изисканите от възложителя документи– списък с изпълнени сходни доставки, референции за добро изпълнение или списък на експертите, които ще отговарят за изпълнение на поръчката;
  • Техническото предложение не съответства на изискванията на възложителя
  • предлаганите артикули не отговарят на минималните изисквания на възложителя;
  • Предложеният от кандидата срок не отговаря на предварително обявените условия;
  • Посочената в списъка за доказване на предходен опит доставка е извършена извън относимия период за доказване на опит;
  • В сертификата за внедрена система за качество няма информация за обхвата на сертификата („доставка и гаранционна поддръжка на автомобили“).
  • Неоснователно отстранен участник- Предложеният от участника двигателен мост е със система „4х4“ (4WD–Four Wheel Drive), който е еквивалент на AWD (All Wheel Drive), тъй като дава възможност за едновременно задвижване и на четирите колела.

*При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени общо 15 случая с финансово влияние (предложени ФК в размер на 5% и 10%).

  1. Недостатъчна одитна пътека
  • Възложителят е променил датата на отваряне на офертите. Писмото е налично в профила на купувача, но няма данни за датата на публикуването му, поради което не може да бъде проверен спазен ли е срока за уведомяване на участниците по чл.53 от ППЗОП (най-малко 48 часа преди новоопределения час).
  • Протоколът от работата на комисията е публикуван в профила на купувача, но не може да бъде установена точната дата на публикуване. По процедурата са подадени оферти от четирима участника като съгласно протокола двама от участниците са предложени за отстраняване;
  • В допълнение е установено, че няма доказателства за изпращане на протокола от работата на комисията до участниците.

При извършените одити през 2019г. и 2020г. е установен 1 случай с финансово влияние (предложени ФК в размер на 10%).

  1. Преговори в хода на процедурата за възлагане на обществена поръчка, включително изменение на офертата на избрания изпълнител– нередности по т.17 от Наредбата:
  • буква „а“ – Сключване на договор без документите по чл.57 -58, от ЗОП/ чл.11, ал.1, т.3 от ПМС №160/ 2016г. –удостоверение за липса на задължения от общината по седалище на възложителя, удостоверение от ИА „Главна инспекция по труда“, представеното свидетелство за съдимост е издадено след датата на сключване на договора;
  • буква „б“- Несъответствие на клаузите на сключения договор с проекта на договор– в проекта на договор е предвидено, че наетото оборудване следва да се предаде за срок от 6 дни през юни месец, а в сключения договор е посочено– 12 дни през август месец.

При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени 10 случая с финансово влияние (предложени ФК в размер на 10% и 25%).

  1. Незаконосъобразно изменение на договора –нередности по т.23 от Наредбата:
  • изменение на срока за изпълнение на договора, като един от показателите за оценка е „срок за изпълнение“:

–приемане на изпълнението след изтичане срока на договора;

–при договорен срок за изпълнение 210 дни, реално дейностите са извършени за 245 дни;

  • изменение на схемата на плащане:

–при предвидено в договора авансово и окончателно плащане, на изпълнителя на СМР е плащано на актувани количества регулярно (13 броя плащания).

*При извършените одити през 2019г. и 2020г. са установени 10 случая с финансово влияние (предложени ФК в размер на 25%).

Източник: презентации на отдел „Одитни дейности по ЕФМДР“, ИА СОСЕЗФ